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Chapitre 2. Quelle action publique pour l’environnement ?

Programme officiel : « Quelle action publique pour l’environnement ? ». Bac années impaires.

Notions : pouvoirs publics, ONG, entreprises, experts, partis, mouvements citoyens, environnement, questions environnementales comme problème public, agenda politique, coopération, conflit, action publique (pour l’environnement), changement climatique, instruments (des pouvoirs publics), externalités négatives, réglementation, marchés de quotas d'émission, taxation, subvention à l’innovation verte, bien commun, négociations et accords internationaux, passager clandestin, inégalités de développement (entre pays).

Acquis de première : externalités, pollution, biens communs, biens collectifs.

Quelques exemples de sujets du bac : .
Anciens sujets : Dissertation :
Comment les politiques climatiques peuvent-elles permettre de préserver l'environnement ? (Polynésie, 2013, rattrapage)
Les instruments dont disposent les pouvoirs publics sont-ils efficaces pour préserver l'environnement ? (Asie, 2014)

EC3 :
Vous montrerez que la politique climatique repose sur la complémentarité de différents instruments. (Liban, 2013)
Vous expliquerez pourquoi les trois types d'instruments utilisés en matière de politiques climatiques sont complémentaires. (France métropolitaine, 2013, rattrapage)

- Savoir identifier les différents acteurs (pouvoirs publics, ONG, entreprises, experts, partis, mouvements citoyens) qui participent à la construction des questions environnementales comme problème public et à leur mise à l’agenda politique ; comprendre que ces acteurs entretiennent des relations de coopération et de conflit.
- Comprendre que l’action publique pour l’environnement articule différentes échelles (locale, nationale, européenne, mondiale).
- En prenant l’exemple du changement climatique :
     - connaître les principaux instruments dont disposent les pouvoirs publics pour faire face aux externalités négatives sur l’environnement : réglementation, marchés de quotas d'émission, taxation, subvention à l’innovation verte ; comprendre que ces différents instruments présentent des avantages et des limites, et que leur mise en œuvre peut se heurter à des dysfonctionnements de l’action publique ;
     - comprendre qu’en présence de bien commun les négociations et accords internationaux liés à la préservation de l’environnement sont contraints par des stratégies de passager clandestin et les inégalités de développement entre pays.

2. Les politiques climatiques

2.1. La nécessité de l'intervention publique

Tout d'abord, l'environnement dans son ensemble relève souvent des biens communs et/ou des biens collectifs (vu en Première).

Rappel :


Biens collectifs

(Programme 1ES 2010, Notions)

Un bien collectif est d'abord un bien qui peut être utilisé simultanément par plusieurs individus sans que la consommation de l’un ne réduise la consommation des autres (propriété de non-rivalité). À cette propriété de non-rivalité s’ajoute une propriété de non-exclusion. Dans ce dernier cas, aucun agent privé ne peut exclure de la consommation du bien les utilisateurs qui ne sont pas disposés à payer (on parle parfois de bien collectif pur dans ce cas).
Exemples : l’éclairage public, la défense nationale.

 
Biens communs

(Programme TES 2011, Notions)

Un bien commun se caractérise par une propriété de non-exclusion : aucun agent privé ne peut exclure de la consommation du bien les utilisateurs qui ne sont pas disposés à payer.
Par contre, un bien commun est un bien dont la consommation par un agent économique réduit la consommation des autres (propriété de rivalité).
Exemples : les transports en commun.

 

On comprend, au vu des caractéristiques de ces biens, la nécessité des politiques publiques. En effet, les mécanismes du marché ne peuvent permettre à eux seuls le traitement de ces biens spécifiques dans la mesure où la non-exclusion implique une difficulté à faire payer le prix de ces biens aux agents économiques (phénomènes de passager clandestin) et un risque de sur-consommation de ces biens.
C'est le cas, par exemple, pour le climat dans la mesure où il peut être considéré comme bien collectif. En effet, la dégradation du climat liée à l'activité humaine n'est pas prise en charge par le marché et, les agents économiques n'étant pas enclins à payer volontairement le coût de sa préservation, celle-ci passe par une intervention de l'État.

À cela il faut ajouter l'idée que les politiques publiques ne trouvent leur efficacité qu'à une échelle supra-nationale.
Si on prend l'exemple du climat toujours, il n'est guère possible d'envisager une politique climatique nationale, dans la mesure où la question climatique ne se réduit pas aux frontières d'un État. Or, la mise en place de politiques supra-nationales posent d'épineux problèmes de souveraineté et de conflits d'intérêt entre pays.

On peut souligner ici le rôle que joue les ONG (Organisations Non Gouvernementales), telles que le WWF ou Greenpeace. L'action de ces organisations prend de l'ampleur, dans un premier temps, à la suite d’accidents et catastrophes survenus (tels que l'accident du pétrolier Exxon Valdez en 1989) et de leur forte médiatisation (rendant plus visibles les dégâts sur l’environnement) et, dans une second temps, du souci de l’écologie qui va croissant dans la population mondiale. Les cibles de ces ONG sont principalement les gouvernements et les institutions internationales d’une part et les entreprises (notamment les multinationales) d’autre part. Elles mène d'autre part une action d'information du public sur les questions climatiques.

De plus, les effets négatifs sur l'environnement sont essentiellement issus d'externalités négatives, qui ne sont, elles non plus, pas prises en charge par le marché. Là encore, se justifie l'intervention de l'État pour pallier à cette défaillance du marché.

Enfin, les pouvoirs publics ont la possibilité de mettre en place des place des mesures coercitives, contrairement aux agents économiques, qu'il s'agisse des entreprises ou des individus. On peut se souvenir ici que Max Weber souligne que l'État se définit justement par le fait qu'il détient « le monopole de la violence symbolique légitime ».

Pour aller plus loin : Document. Design principles illustrated by long-enduring CPR [common pool of ressources] institutions

« 1. Clearly defined boundaries
Individuals or households who have rights to withdraw resource units from the CPR must be clearly defined, as must the boundaries of the CPR itself.

2. Congruence between appropriation and provision rules and local conditions
Appropriation rules restricting time, place, technology, and/or quantity of resource units are related to local conditions and to provision rules requiring labor, material, and/or money.

3. Collective-choice arrangements
Most individuals affected by the operational rules can participate in modifying the operational rules.

4. Monitoring
Monitors, who activelyaudit CPR conditions and appropriator behavior, are accountable to the appropriators or are the appropriators.

5. Graduated sanctions
Appropriators who violate operational rules are likely to be assessed graduated sanctions (depending on the seriousness and context of the offense) by other appropriators, by officials accountable to these appropriators, or by both.

6. Conflict-resolution mechanisms
Appropriators and their officials have rapid access to low-cost local arenas to resolve conflicts among appropriators or between appropriators and officials. 7. Minimal recognition of rights to organize
The rights of appropriators to devise their own institutions are not challenged by external governmental authorities.

For CPRs that are parts of larger systems:
8. Nested enterprises
Appropriation, provision, monitoring, enforcement, conflict resolution, and governance activities are organized in multiple layers of nested enterprises. »

Source : Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 1990, p. 90.

2.2. Les objectifs des politiques climatiques

Favoriser le développement durable passe par une série d'objectifs que se donnent les pouvoirs publics.

Mettre en place un politique climatique signifie avant tout lutter contre le dérèglement climatique.
Cela passe, par exemple, par :

  • Favoriser la transition énergétique.
  • Réduire les émissions nocives à l'environnement (Gaz à Effet de Serre -GES…)
  • Contribuer aux changements des comportements individuels : sensibilisation du public aux questions climatiques, tri sélectif, covoiturage…
  • Favoriser la R&D
  • Préserver les ressources naturelles : parcs naturels protégés…

Quelques dates sont marquantes à cet égard :

Chronologie du développement durable
  • 1972 : Halte à la croissance !, Rapport commandé par le Club de Rome, dit Rapport Meadows est le premier travail à faire date en matière de prise de conscience environnementale.
  • 1973 : Premier choc pétrolier sur fond de guerre du Kippour entre Israël et ses voisins arabes. Embargo à l’initiative de l’Arabie Saoudite et réduction des exportations de brut de l'ensemble des pays du Golfe. Le prix du baril flambe.
  • 1979 : Deuxième choc pétrolier accompagnant la chute du Shah d’Iran et la révolution islamique. Là encore, le prix du baril flambe.
  • 1979 : Première conférence mondiale de l’ONU sur le climat de Genève (Suisse).
  • Nuit du 2 au 3 décembre 1984 : Catastrophe de Bhopal (Inde). Un nuage toxique va faire de nombreuses victimes à la suite d'une explosion dans une usine agro-chimique.
  • 26 avril 1986 : Catastrophe nucléaire de Tchernobyl (Ukraine), suite à l'explosion en 1986 du réacteur numéro 4 de la centrale de Tchernobyl qui provoque la diffusion de nuages radioactifs de grande ampleur.
  • 1987 : Notre Avenir à Tous, Rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement de l’ONU dit Rapport Brundtland, avril 1987, lance le concept de développement durable.
  • 1988 : Création du GIEC, Groupe intergouvernemental sur l’évolution du climat.
  • 1989 : Deuxième conférence mondiale de l’ONU sur le climat de La Haye.
  • 1992 : La conférence de Rio de Janeiro (Brésil), nommée Sommet de la Terre, est organisée par la CNUCED). Elle adopte notamment l'Agenda 21, la Convention sur le changement climatique, la Convention sur la biodiversité, la Déclaration sur les forêts et la Déclaration sur l’environnement et le développement. Il donne une notoriété planétaire au concept développement durable.
  • 1995 : Conférence sur le développement social de Copenhague (Danemark), conférence sur les changements climatiques de Berlin (Allemagne, quotas d'émissions de gaz à effet de serre) et conférence sur la protection de la couche d’ozone de Vienne (Autriche).
  • 1997 : Deuxième Sommet de la Terre de New York (États-Unis) et troisième Conférence des Nations unies sur les changements climatiques de Kyoto (Japon). Cette dernière adopte le Protocole de Kyoto qui fixe comme objectif une réduction de 5,2 % des émissions de gaz à effet de serre à échéance 2012 par rapport au niveau de 1990.
  • 1998 : Quatrième Conférence des Nations unies sur les changements climatiques de Buenos Aires (Argentine).
  • 2000 : Conférence de La Haye (Pays-Bas).
  • 6 au 8 septembre 2000 : Sommet du Millénaire des Nations unies de New York. Il adopte la Déclaration du Millénaire qui liste les huit objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) à atteindre en 2015 :
  1. Éliminer l'extrême pauvreté et la faim
  2. Assurer l'éducation primaire pour tous
  3. Promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes
  4. Réduire la mortalité infantile et post-infantile
  5. Améliorer la santé maternelle
  6. Combattre le VIH/sida, le paludisme et d'autres maladies
  7. Préserver l'environnement
  8. Mettre en place un partenariat pour le développement
  • 2002 : Conférence de Johannesburg (Afrique du Sud).
  • 2006 : Conférence des Nations unies sur les changements climatiques de Nairobi (Kenya).
  • 12 octobre 2007 : Le prix Nobel de la paix est attribué à Al Gore (ancien vice-président américain) et au GIEC (Groupe intergouvernemental des Nations unies sur l'évolution du climat).
  • 2007 : Conférence des Nations unies sur les changements climatiques de Bali (Indonésie).
  • 2008 : Conférence des Nations unies sur les changements climatiques de Poznam (Pologne).
  • 2010 : Sommet de Cancun (Mexique) sur le climat qui donne \\lieu aux Accords de Cancun.
  • 11 mars 2011 : Catastrophe nucléaire de Fukushima (Japon) à la suite d'un séisme de magnitude 8,9 et du tsunami qui s'ensuit.
  • 20-22 juin 2012 : Sommet de la terre, dit Rio + 20, à Rio de Janeiro (Brésil).
  • 30 novembre-11 décembre 2015 : Conférence des Nations unies sur les changements climatiques de Paris-Le Bourget (France), dite COP21 (pour 21ème COnférence des Parties). Voir : http://www.cop21.gouv.fr/
 

2.3. Les instruments des politiques climatiques

Il existe trois principaux instruments pour mener des politiques climatiques : la règlementation (entendue au sens de normes), la taxation et les marchés de quota d'émission.

2.3.1. La réglementation

Voir Document 10. Dossier documentaire développement durable.

La réglementation passe par la mise en place, par les pouvoirs publics, de normes (lois, règlements, décrets…) qui s'imposent aux agents économiques. Il peut s'agir d'obligation ou, plus souvent en matière de climat, d'interdiction.

C'est un instrument qui, de part sa nature, est contraignant. Il implique, de la part de l'État, la mise en place de structures de contrôle et d'un système de sanction visant au respect de la règlementation en vigueur.

L'État peut, par exemple, interdire l'utilisation de certains produits (depuis le 1er janvier 2016, est ainsi interdite l'utilisation des sacs en plastiques non recyclables), fixer les limites d'émissions pour les substances responsables de la pollution…

La règlementation n'est pas sans inconvénient.
Elle implique notamment la capacité à définir clairement l'objet de la norme… ce qui n'est pas toujours évident.
Elle peut également s'avérer lourde et coûteuse à mettre en place du fait des contrôles et des sanctions qui l'accompagne… sans compter qu'elle peut susciter des comportements –légaux ou illégaux – visant à la contourner…

2.3.2. La taxation

Voir Document 11. Dossier documentaire développement durable.

C'est Arthur Cecil Pigou (1877-1955) qui est à l'origine de l'idée d'une taxe (qu'on appelle d'ailleurs souvent taxe « Pigou » ou « pigouvienne ») visant spécifiquement à modifier le comportement des agents économiques les plus pollueurs : c'est le fameux principe « pollueur-payeur ». Il ne s'agit pas tant ici de contraindre l'agent économique que de l'inciter à modifier – de lui-même – son comportement pour ne pas avoir à payer la taxe. D'une certaine façon, il s'agit pour l'État de fixer un prix à la pollution.
En effet, aux coûts qu'il supporte habituellement, s'ajoutera le coût de la taxe qu'il devra payer s'il pollue.
On comprend d'ailleurs que la taxe sera d'autant plus efficace que son coût sera élevé pour le pollueur.
Par ailleurs, elle peut parfois impliquer l'affectation des recettes à une utilisation spécifique (financement de mesure de dépollution…).

Comment peut-il donc échapper à la taxe ?

À court terme, cela peut passer par la substitution des substances utilisées au profit d'autres moins polluantes (mais qui n'étaient pas rentables jusque là car plus chères), cela peut passer également par la baisse de la quantité produite (ce qui réduit là aussi la pollution)…

À plus long terme, cela peut passer par la modification du processus de production dans un sens plus favorable à l'environnement, par le recours à la R&D…

Là encore, la mise en place d'une taxe n'est pas sans inconvénient. Elle pose, elle aussi des problèmes de définition, notamment du niveau de la taxe et implique la mise en place de structure de collecte parfois plus couteuses que le fruit de la taxe.
Elle pose également la question de son acceptabilité et ce d'autant plus lorsqu'elle est mise en place à une échelle supra-nationale. Elle peut en effet susciter des comportements de fraudes et de fuites, au niveau des agents économiques, et poser des problèmes de souveraineté, au niveau des États.

2.3.3. Les marchés de quotas d’émission

Voir Document 12, 13 & 14. Dossier documentaire développement durable.

Le marché de quotas d’émission (ou « marché de permis d’émission ») consiste à créer un marché sur lequel s'échange des « droits à polluer » ou « permis » correspondant à des droits à émettre un certain niveau de pollution (les « quotas »).

Les pouvoirs publics vont ici fixer une quantité globale de pollution (qui correspond donc au maximum de pollution qui peut être émise) qu'ils répartissent entre les agents économiques (essentiellement les entreprises).
Cette répartition initiale peut se faire en fonction de la taille, des émissions de pollution antérieures.
Elle peut également faire l'objet d'enchères (auquel cas la répartition initiale à elle-même un coût pour les agents économiques).

Les agents économiques pourront, par la suite, s'échanger les permis, à un prix fixé par le marché. Les agents peu pollueurs peuvent, en effet, vendre les permis en excédent, tandis que les agents les plus pollueurs peuvent acheter des permis pour répondre à leurs besoins lorsqu'ils ne sont pas couverts par les permis déjà en leur possession.

Le problème des marché de quotas d’émission est que leur efficacité dépend de plusieurs éléments. Ils sont d'autant plus efficaces que :

  • le prix constaté sur le marché est élevé (or nous avons vu qu'il avait beaucoup diminué ces dernières années, et ce d'autant plus qu'il est sensible aux variations conjoncturelles),
  • le nombre de polluants concerné est élevé,
  • l'étendue des agents économiques concernés est grande (en terme de nombre d'entreprises, de secteurs/branches…).
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